Espacios Regionales de Educación Superior

Espacios Regionales de Educación Superior

Artículo

Ileana Paz Minutella

Mariana Schenone

Junio 2022

Español

Espacios Regionales de Educación Superior

Ileana Paz Minutella
Magíster en Políticas Educativas (UTDT) y en Relaciones Internacionales (UNIBO). Este artículo fue escrito en el marco del proyecto de investigación “Ciudadanía. Seres humanos. Sujetos de derechos. ¿Quiénes, cómo, cuándo y dónde? Secretaría de Investigación, Facultad de Derecho, UBA. DECYT 2020- 2022.

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RESUMEN

Los procesos de integración regional que buscan alcanzar la libre circulación de personas plantean a los Estados nacionales el desafío de avanzar en la coordinación de ámbitos históricamente reservados a su competencia exclusiva. En este contexto, se ven ante la necesidad de tener que alinear sus políticas y sistemas de educación superior para hacer posible la libre movilidad de estudiantes dentro del espacio regional. En las últimas décadas, algunos de procesos de integración han avanzado hacia la conformación de Espacios Regionales de Educación Superior. Este artículo, presenta sintéticamente los avances más importantes producidos en la Unión Europa y en MERCOSUR, cada uno con sus diferentes objetivos, actores y lógicas.

Palabras clave: Políticas regionales, Espacios Regionales de Educación Superior, Espacio Europeo de Educación Superior, Sector Educativo MERCOSUR.

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 INTRODUCCIÓN

Los sistemas nacionales de educación se configuraron como tales luego de un largo proceso que puso a las instituciones educativas bajo en manos o bajo el control formal del Estado nacional, que reclamó para sí la competencia exclusiva sobre la política educativa.
Los procesos de integración regional que buscan, entre otras cosas, alcanzar la libre circulación de personas plantean a los Estados Partes fuertes incentivos económicos y políticos para coordinar sus políticas y sistemas de educación superior, además de ser necesario para alcanzar la libre movilidad de estudiantes dentro del espacio regional. En las últimas décadas, algunos de estos procesos han registrado importantes avances hacia la conformación de Espacios Regionales de Educación Superior, tema centralde este artículo.
A continuación, la primera parte, repasa el contexto general en el que se han producido y, la segunda, presenta dos casos específicos en donde estos esfuerzos se enmarcan en un proyecto más abarcador y más profundo de integración: el Espacio Europeo de Educación Superior y el Sector Educativo MERCOSUR. Finalmente, en la conclusión, se analizan las principales semejanzas y diferencias entre ambos procesos.

1. Los Sistemas Nacionales de Educación Superior

Un sistema de educación nacional puede ser considerado “un conjunto a escala nacional de instituciones diferenciadas, dedicadas a la educación formal, cuyo control general y supervisión es al menos en parte gubernamental, y cuyos componentes y procesos están relacionados entre sí (Scotford Archer, 1979-2013, p. 54). La presencia conjunta de los aspectos político y sistémico es constitutiva de este tipo particular de organización y lo que la distingue de otras formas previas.
Como sabemos, durante el proceso de formación del Estado nacional tuvo lugar un "proceso de expropiación social" que transformó intereses "comunes" de la sociedad civil en objeto de su acción (Oszlack, 1982, p. 7). En materia de educación, esto implicó en muchos casos poner bajo su órbita escuelas y universidades que hasta entonces habían estado completamente en manos de otras instituciones privadas como la Iglesia. Independientemente de las características de con que este proceso tuvo lugar en cada caso, el Estado nacional se reservó para sí las prerrogativas de supervisión y legislación general del sistema. Así se conformaron los Sistemas de Educación Superior (SES), es decir, las universidades, institutos universitarios e institutos terciarios, de gestión pública y/o privada, que operan en el territorio de los Estado nacionales y se encuentran bajo su supervisión, a pesar del alto grado de autonomía y complejidad que caracteriza el funcionamiento de este tipo de instituciones (Minutella, 2018).
Los Estados nacionales han considerado la política educativa en general como ámbito de su competencia exclusiva debido, entre otras cosas, a su función política, pues  “(...) a través de ella se realiza el proceso de socialización de las nuevas generaciones dentro del marco de referencia de la cultura dominante –el cual, por supuesto, incluye nociones acerca de la legitimidad de la distribución del poder–, en cada período y lugar determinado (...).” Tedesco (1986/2000, p. 163).
Sin embargo, algunos procesos de integración regional presentan fuertes incentivos económicos y políticos para que los Estados nacionales accedan a coordinar sus sistemas y políticas de educación superior. En el marco de la sociedad y economía del conocimiento, las instituciones de educación superior tienen un rol clave para sostener la competitividad de las economías nacionales pero, también, la de los propios sistemas universitarios en la disputa regional y global por todo tipo recursos. Los mayores desafíos se presentan en los procesos de integración que buscan conformar un mercado común y precisan para ello alcanzar la libre circulación de factores de producción. La libre circulación de las personas requiere remover los obstáculos que a nivel nacional impiden su pleno ejercicio o limitan sus beneficios. La coordinación regional de las políticas y sistemas de educación superior se visualiza, entonces, como una empresa necesaria para lograr la movilidad de estudiantes y docentes, pero también para contribuir también a la creación de una identidad y ciudadanía regional que, a su vez, legitime los procesos de integración en marcha.
La regionalización de la educación superior puede ser definida de manera amplia como “el proceso de construcción de una colaboración más cercana y de alineación de los actores y los sistemas de educación dentro de una área o marco definido llamado región” (Knight, 2016, p. 115). Como se verá en el apartado siguiente, esto puede involucrar no solo Estados nacionales sino también otro tipo de entidades y su alcance geográfico puede ser bastante variable. En todo caso, como señala Knight, se trata de un proceso en permanente realización, que admite distintos niveles o grados de intensidad y que nunca tiene un desarrollo lineal (Knight 2016, 117).
Independientemente de las distintas formas en que el tema puede ser analizado (Knight 2016, 114), a los fines de este artículo interesa señalar que se trata de un proceso intencional, que se desarrolla con la anuencia estatal y, por ello, el término “regionalización” aparece frecuentemente acompañado de otros como colaboración, alineación, convergencia, que sugieren que es Estado está de acuerdo en cooperar y coordinar sus políticas con las de otros Estados, pero sin renunciar al control que le cabe ni delegar competencias en otras instancias. De hecho, a diferencia de las formas más estructuradas de coordinación regional que resultan en la adopción de normas de cumplimiento obligatorio (por ejemplo, las relativas a la circulación de bienes y servicios) la coordinación de políticas educativas se desarrolla mediante compromisos que en última instancia son siempre intergubernamentales y que no buscan uniformizar sino establecer “puentes” entre los sistemas de cada país para hacerlos más compatibles.

2. Los Espacios Regionales de Educación Superior

Estos espacios no tienen, a priori, una definición. Más que espacios geográficos describen procesos de convergencia de ciertos aspectos de la educación superior, entre países de un área geográfica, si bien esta última puede ser bastante variable. Pueden desarrollarse (o no) dentro de procesos de integración más amplios y/o profundos, y si bien tienen fines bastante similares presentan grados de avance muy distintos. En todo caso, les cabe la definición general de regionalismo entendido como “(...) una forma de coordinación transfronteriza que articula actores e instituciones en diferentes áreas de política [en este caso, la educación superior] de manera de dar respuesta a problemas comunes.” (Riggirozzi y Tussie, 2018, p.8).
Como ya hemos dicho, a diferencia de las formas más estructuradas regionalismo que se formalizan en tratados internacionales con compromisos de cumplimiento obligatorio, este tipo de proceso se asemeja a “(...) un espacio común para la deliberación de políticas más allá y por encima de los estados; como una estructura de oportunidades para obtener compromisos políticos, declaratorios y regulatorios (...).” (Riggirozzi y Tussie, 2018, p.8)
A continuación, veremos los principales avances producidos en dos espacios regionales distintos: la Unión Europea (UE), que lleva alrededor de 70 años y es de tipo supranacional, y el Mercosur que lleva alrededor de 30 años y sigue siendo intergubernamental.

a. El Espacio Europeo de Educación Superior (EEES)

Los tratados fundacionales de la Comunidad Económica Europea vislumbraban indirectamente la necesidad de avanzar en esta materia en vistas a la libre circulación de personas². Sin embargo, al no ser una materia o competencia delegada por los Estados Partes a las instituciones regionales, los avances más importantes llegaron con la adopción del Acta Única Europea (1986) cuando comenzó a perfilarse el mercado único que requería la libre circulación de factores de producción.
En 1998, el ministro francés de Educación Superior, con motivo del 800 aniversario de la fundación de la Sorbona, invitó a sus homólogos de Alemania, Italia e Inglaterra, para acordar una Declaración conjunta sobre la armonización de la arquitectura del sistema de educación superior europeo”. Esta fue precedida en una década por la “Carta Magna” de 1988, declaración de rectores de universidades europeas que, entre otras cosas, pidió fomentar la movilidad de profesores y estudiantes, así como políticas de equivalencia para diplomas. Estos puntos serían recogidos en 1999 en la llamada Declaración de Bolonia, por la cual los ministros de educación de 29 países³ piden la creación de un Espacio Europeo de Educación Superior para el año 2010. El proceso de coordinación recién tomó forma cuando las universidades europeas, preocupadas por la pérdida de competitividad internacional frente a universidades de Estados Unidos y Asia, encontraron eco en sus gobiernos preocupados, a su vez, por la creciente dificultad para financiar sus sistemas de educación superior. Cabe aclarar que el Espacio Europeo de Educación Superior (en adelante, EEES)supera los límites geográficos de la UE (actualmente tiene 48⁴ miembros) e incluye redes y organizaciones de variada composición, entre ellos, la Asociación Europea de Universidades, la Red Europea de Garantía de Calidad, la Federación Europea de Empleadores y la Internacional de la Educación⁵.

Objetivos, estructura y funcionamiento

A partir de 1999, se establecieron reuniones bianuales de ministros de educación, con sede rotatoria, un presidente y una secretaría. Dos años después, se incluyó oficialmente a la educación como ámbito de competencia subsidiaria de la UE en el Tratado de la Unión Europea (1993), reemplazado a partir de 2007 por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que rige la actividad de los diferentes órganos regionales y determina el ejercicio de las competencias comunitarias. En materia de educación y formación profesional, la UE sólo tiene competencia para llevar a cabo acciones destinadas a apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados Miembros (art.6), “en el pleno respeto de sus responsabilidades en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización del sistema educativo, así como de su diversidad cultural y lingüística”(art. 165, inciso 1).
En este sentido, la acción de la UE en materia de educación se orienta a desarrollar la dimensión europea en la enseñanza; favorecer la movilidad de estudiantes y profesores, fomentando el reconocimiento académico de los títulos y de los períodos de estudios; promover la cooperación entre los centros docentes; incrementar el intercambio de información y de experiencias sobre las cuestiones comunes a los sistemas de formación de los Estados Miembros; y fomentar el desarrollo de la educación a distancia (art. 165, inciso 2).
Pese a la participación activa de las instituciones comunitarias (supranacionales), la coordinación de políticas y sistemas educativos, sigue siendo básicamente un asunto intergubernamental, que avanza mediante el Método Abierto de Coordinación, que no produce en medidas de carácter vinculante sino normas de tipo “indicativo”. En este método los trabajos de coordinación avanzan por etapas (CUE, 2002):

1. Identificación y definición común de objetivos;
2. Producción y divulgación de instrumentos definidos conjuntamente (estadísticas, indicadores, directrices, marcos);
3. Evaluación comparativa de los resultados alcanzados por los países y el intercambio de las mejores prácticas.

En la primera etapa, los Estados Miembros identifican y definen objetivos comunes durante las reuniones bianuales del Consejo de Ministros de Educación. En la segunda etapa, interviene también la Comisión Europea, incluida a partir de 2001 como miembro del proceso (no sólo como observador) en las reuniones ministeriales, que puede formular y proponer Recomendaciones al Consejo de la UE y al Parlamento; si son adoptadas, pueden ser llevadas al próximo Consejo de Ministros y, una vez adoptadas allí, representan el acuerdo de todos los estados participantes. La Comisión participa también de la divulgación de los instrumentos de coordinación y del monitoreo de sus resultados junto al Grupo de Seguimiento de Bolonia, creado en 2001 para mantener la continuidad entre reuniones ministeriales y dar mayor ejecutividad al proceso. El Parlamento, por su parte, tiene un rol de apoyo e interviene principalmente en la aprobación de programas de movilidad con cargo al presupuesto comunitario, como el programa Erasmus+⁶ o sus antecesores. El Tribunal de Justicia Europeo sólo interviene si se le plantean cuestiones prejudiciales⁷.  

El proceso de Bolonia: objetivos y avances.
Los objetivos centrales de este proceso de convergencia han sido desde sus inicios:

1. Lograr titulaciones fácilmente legibles y comparables;
2. Establecer un sistema de créditos;
3. Adoptar un sistema basado en 2 ciclos principales;
4. Promover la movilidad y remover obstáculos para estudiantes, profesores y personal;
5. Garantizar la mejora constante y la calidad de la educación;
6. Promover una dimensión europea en la educación superior.

La mayoría de ellos fueron abordados simultáneamente y, si bien algunos pudieron ser alcanzados para el 2010, otros registran distintos niveles de cumplimiento según el país o bien se encuentran en proceso. A continuación, se repasan los principales avances destinados a favorecer la movilidad de los estudiantes. Se dejan de lado los relativos a movilidad de personal docente y no docente (por ejemplo, los avances en materia de reconocimiento de títulos) que exceden al Proceso de Bolonia (por ser competencia de las instituciones comunitarias) y a la finalidad de este artículo⁸.

• Marco Europeo de Cualificaciones

Como punto de partida para compatibilizar los sistemas educativos de este espacio, se adoptó Sistema De Transferencia y Acumulación de Créditos (ECTS, por sus siglas en inglés)⁹que estableció el llamado Crédito ECTS  como la unidad de medida del trabajo académico del estudiante (1 crédito ECTS = 25 hs. de trabajo).
Paralelamente, se estableció un máximo de 60 créditos para cada año académico, distribuidos entre todas sus actividades curriculares (materias, trabajos finales y prácticas profesionales, otras) y se identificaron 4 ciclos de estudios, estableciéndose para cada uno un rango máximo de créditos ECTS (excepto el 3°) y resultados de aprendizaje esperados (llamados también Descriptores de Dublín¹⁰), que no deben durar más de 5 años.
1°) Ciclo corto (129 créditos).
2°) Grado (180 a 240 créditos): ofrece formación general en 5 ramas y otorga título que cualifica para el mercado laboral europeo.
3°) Maestría (90 a 120 créditos): formación de posgrado avanzada, especializada o multidisciplinaria, orientada a la especialización profesional o iniciación en investigación.
4°) Doctorado (sin créditos prefijados): formación orientada a la investigación sin créditos predeterminados, llamada.
Los créditos obtenidos en una titulación o programa de estudios superiores pueden transferirse para ser acumulados en otra titulación ofertada por la misma o por otra institución. Toda esta estructura conforma el Marco Europeo de Cualificaciones¹¹ (MC-EEES), que funciona como mecanismo de conversión entre los distintos niveles de los sistemas de educación de los países que se comprometieron a compatibilizar sus propios marcos nacionales con el regional para el 2010. A su vez, éste último forma parte de un marco más amplio: el Marco Europeo de Cualificaciones a lo largo de la Vida (EQF-LLL)¹², que se apoya sobre el Sistema Europeo de Créditos en materia de Formación Profesionales (ECVET)¹³. Este segundo marco, consta de 8 niveles basados en los resultados de aprendizaje y definidos en términos de conocimiento, habilidades y competencia (sin establecer un número de créditos) que, como su nombre lo dice, abarcan desde la educación básica a la de nivel superior.

• Medidas de apoyo para promover la movilidad de estudiantes

Complementariamente al establecimiento del MC-EEES, se sugiere a las universidades implementar algunas buenas prácticas destinadas a mejorar el acceso a la información y aclarar las expectativas de las partes antes, durante y después de las experiencias de movilidad (European Commission, Directorate-General for Education, Youth, Sport and Culture, 2015):

• Catálogo de oferta académica (o catálogo ECTS): contiene con información detallada, accesible y actualizada sobre la institución y sus titulaciones¹⁴, en el idioma nacional y en inglés, que clarifica las oportunidades de movilidad eventualmente disponibles.
• Acuerdos formales de aprendizaje entre el estudiante, la institución de envío y la de acogida. Se firman previamente para garantizar al estudiante el reconocimiento de los créditos obtenidos durante el período de movilidad.
• Tarjeta de estudiante: aplicación que permite a los estudiantes efectuar todos los trámites administrativos relacionados con su período de movilidad online, antes, durante y después de la estancia.  
• Certificación académica y/o una certificación de prácticas profesionales, según el caso: deben ser emitidas por las universidades involucradas al finalizar la experiencia de movilidad. La institución de acogida debe registrar el progreso del estudiante en sus estudios (componentes educativos, créditos ECTS obtenidos y calificaciones otorgadas) y la de envío debe especificar cómo se integran los componentes cursados en el extranjero al programa de la titulación de origen junto con las calificaciones convertidas.
• Suplemento al Título: documento adjunto emitido por las universidades que contiene una descripción estandarizada del tipo de estudio al que se refiere el título, que ayuda a hacer legibles y comparables las titulaciones. Fue elaborado según normas acordadas conjuntamente por la Comisión Europea, el Consejo de Europa y la UNESCO. Contiene información sobre el titular, la cualificación, el nivel y la función, el contenido y los resultados obtenidos, detalles del sistema de educación superior correspondiente y otras informaciones relevantes. Los egresados tienen derecho a recibir el suplemento de manera automática y gratuita en uno de los principales idiomas europeos. También existe un Suplemento al título de formación profesional (Europass) que permite comprender mejor los resultados del aprendizaje adquirido en este tipo de prácticas.

- Marco de Referencia Europeo de Calidad.

A fin de garantizar la mejora constante y la calidad de la educación se adoptaron en 2005 los Criterios y Directrices para el Aseguramiento de la Calidad (ESG, por sus siglas en inglés), revisados en 2015¹⁵. Los ESG fueron propuestos por siete organismos no gubernamentales que forman parte del EEES¹⁶, por encargo del Consejo de Ministros de Berlín (2003), y luego actualizados en 2015. Los criterios son orientaciones que cubren temas considerados fundamentales para brindar una oferta de calidad, un entorno de aprendizaje satisfactorio, y guardan relación con la investigación y la innovación. Abarcan tanto el aseguramiento de la calidad interno¹⁷ como el externo¹⁸, y actividad de las agencias de aseguramiento¹⁹. Las directrices clarifican la importancia de estos criterios, y aportan buenas prácticas para alcanzarlos.
Se aplican a toda la educación superior impartida en el EEES, sin importar dónde o con qué modalidad, por lo que son aplicables también a las ofertas transnacionales y transfronterizas. También son tenidos en cuenta por el Registro Europeo de Garantía de la Calidad (EQAR, por sus siglas en inglés), organismo creado en 2008, para centralizar el registro de las agencias nacionales de aseguramiento de la calidad (públicas o privadas) que cumplen con los ESG²⁰.
Complementariamente, en 2018 se crea la Base de Datos de los Resultados de Acreditación Externa de la Calidad (DEQUAR, por sus siglas en inglés) que recopila información de los informes de evaluación externa realizados por las agencias registradas en EQAR, y ayuda a comprenderlos en el contexto del marco nacional en el que son producidos, facilitando la comparabilidad y la transparencia. Esta base de datos es considerada uno de los elementos clave que permitirán alcanzar en 2025 el reconocimiento automático de los títulos, que se convirtió en otro de los objetivos del EEES a partir del año 2018²¹. Todo esto conforma el llamado Marco de Referencia Europeo de Calidad.

• Dimensión Europea de la Educación Superior

Todas estas medidas están destinadas, en última instancia, a conformar la Dimensión Europea de la Educación Superior, que no ha sido explícitamente definida pero fue mencionada en varias oportunidades en comunicaciones del Consejo de Ministros de Educación. De estas se deduce que esta dimensión requiere el desarrollo conjunto de (Bojan, 2007, p. 42-43):

• Módulos, cursos y planes de estudio a todos los niveles con un contenido, orientación u organización “europea”
• Una mayor cooperación internacional entre individuos e instituciones que facilite el reconocimiento de títulos conjuntos,
• Planes de movilidad y programas integrados de estudio, formación e investigación,
• Promoción de la diversidad lingüística y el aprendizaje de idiomas

La finalidad es que la educación superior despliegue todo su potencial para contribuir con el desarrollo de la identidad europea, la ciudadanía y la empleabilidad de los estudiantes, con la movilidad creando oportunidades para su crecimiento personal.

El Sector Educativo MERCOSUR

Aunque el Tratado de Asunción de 1991 que dio inicio al MERCOSUR no preveía avanzar en la integración de la educación, ese mismo año, el Consejo del Mercado Común (CMC), órgano de conducción política del bloque, creó la Reunión de Ministros de Educación²²como la entidad responsable de la coordinación de las políticas educativas del llamado Sector Educativo del MERCOSUR (en adelante, SEM). El objetivo último del SEM²³ es:

(...) conformar un espacio educativo común, a través de la concertación de políticas que articulen la educación con el proceso de integración del MERCOSUR, estimulando la movilidad, el intercambio y la formación de una identidad y ciudadanía regional, con la finalidad de lograr una educación de calidad para todos, con atención especial a los sectores más vulnerables en un proceso de desarrollo con justicia social y respeto a la diversidad cultural de los pueblos de la región (MERCOSUR/CMC/DEC. nº21/17).

En las primeras décadas, el foco estuvo puesto en los temas comerciales por lo cual los avances en materia de integración educativa fueron pocos. La misión y visión del SEM, así como los objetivos generales y específicos para Educación Básica, Educación Media y Educación Superior fueron precisándose en los sucesivos planes de trabajo (Planes estratégicos, Planes Operativos y Planes de acción, trienales o quinquenales).

Objetivos, estructura y funcionamiento

En 2001 el Consejo de Mercado Común, estableció la Estructura organizativa del Sector Educativo del MERCOSUR²⁴, donde la Reunión de Ministros de Educación (RME) es el órgano que adopta los objetivos y las estrategias, apoyado un Comité Coordinador Regional (CCR), compuesto por funcionarios políticos y técnicos de los Estados Partes. Este comité es el encargado de elaborar proyectos, planes y actividades para establecer programas de integración y cooperación y hace de interface entre la RME y los demás órganos del MERCOSUR. A su vez, está asesorado por cuatro Comisiones de Área, encargadas de proponer mecanismos para la implementar los planes de acción en sus respectivos ámbitos, a saber: educación básica, educación superior, educación tecnológica y formación docente. Finalmente, están los Grupos de Trabajo, las Comisiones Técnicas y las Comisiones Ad Hoc, que desarrollan actividades permanentes o temporales según los objetivos de los planes operativos.

Toda esta estructura cuenta con el apoyo del Sistema de Información y Comunicación (SIC). Complementariamente, existe el Fondo Educativo del Mercosur (FEM) compuesto por aportes de los Estados Partes (también está abierto a la participación de Estados Asociados) que se distribuyen en base a proyectos²⁵. Además, existe el Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educación Superior (NEIES) que desarrolla proyectos conjuntos de investigación y fomenta la circulación de ideas en torno a la ciudadanía y la identidad regional.

Dado que el MERCOSUR es un proceso de integración intergubernamental, las decisiones que toma la RME (protocolos, memorándums, etc.) deben ser acordadas de modo unánime de los países involucrados y luego plasmarse en decisiones en del Consejo del Mercado Común que, según el caso, pueden requerir incorporación a la legislación nacional de todos signatarios para entrar en vigencia.

La gestión de la integración recae en las delegaciones de funcionarios nacionales de los Estados Partes²⁶ y Estados Asociados²⁷ que trabajan conjuntamente en el marco de las RME y sus reuniones preparatorias, particularmente, aquellos de las áreas relacionadas con la cooperación internacional, el aseguramiento de la calidad o las estadísticas educativas. Esto implica que el funcionamiento del sector depende, en buena medida, del interés político y del presupuesto de cada Ministerio (Perrota, 2019). Hasta el momento, no se habilitaron canales de participación para actores no gubernamentales, como sindicatos docentes, federaciones estudiantiles, universidades y/o redes universitarias, si bien dentro del MERCOSUR hay algunas instancias de participación social (como el Foro Consultivo Económico y Social) pero sin injerencia en la toma de decisiones.

Principales avances del Sector Educativo Mercosur
Los esfuerzos por alcanzar una mayor coordinación en materia de educación superior podrían organizarse en tres ejes principales:

• La movilidad académica de estudiantes y profesores

• La acreditación de la calidad de carreras de grado

• El reconocimiento de títulos

Como en el caso de la UE, el reconocimiento de títulos, está directamente vinculado a la libre circulación de servicios, por fuera del ámbito de actuación de las Reuniones de Ministros de Educación del SEM²⁸. Por lo tanto, a continuación sólo se hará referencia a esta cuestión marginalmente.

• La acreditación de la calidad de carreras de grado

La acreditación de la calidad de las carreras de grado fue visualizada desde el comienzo como una de las claves para alcanzar el reconocimiento de títulos dentro del bloque por lo que terminó siendo uno de los primeros en ser tratado. Inicialmente, la acreditación regional se abordó mediante la creación de una tabla de equivalencias entre carreras de los países, instrumento que no funcionó por resultar demasiado compleja su instrumentación (Fernández Lamarra, 2010).

Dos años más tarde, se firmó el Memorándum de Entendimiento sobre la Implementación de un Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario en los países del Mercosur, que estableció las directrices para establecer un proceso de acreditación que otorgaría validez pública a los títulos universitarios que cumplieran los requisitos de calidad previamente establecidos a nivel regional. Dos problemas impidieron avanzar en la acreditación regional de calidad en esta instancia. Por un lado, el proceso previsto otorgaba carácter vinculante al dictamen de los pares evaluadores cuando resultara de una decisión unánime, lo que lo convertía casi en una instancia de acreditación supranacional al darle primacía sobre el dictamen de las agencias nacionales de acreditación. A ello se sumó que, debido a la oposición de las universidades (preocupadas por mantener su autonomía) y los colegios y asociaciones profesionales (preocupadas por ver recortadas sus atribuciones y su poder de regulación de las profesiones), se decidió que la acreditación finalmente no implicaría el reconocimiento, limitando sus efectos (Perrota, 2019).

Por lo tanto, en 2002 se aprobó un nuevo memorándum que estableció el Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario en Países del Mercosur, Bolivia y Chile (MEXA). De este modo, quedó establecido un procedimiento experimental y muestral para la acreditación de ciertas carreras de grado cuyo título es indispensable para el ejercicio profesional. Como mecanismo experimental su objetivo central pasaba más por validar procedimientos que pudieran posteriormente replicarse que por avanzar hacia la acreditación masiva de carreras. Por ello, pero también para limitar costos (Lamagni, Piva, Riccomi y Singer, 2011) y crear un sello diferencial y selectivo de calidad que significara un “plus” para las carreras participantes (Perrota, 2019), se decidió aplicar el mecanismo solo a cinco o seis carreras de Agronomía, Ingeniería²⁹ y Medicina³⁰, de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.

La acreditación no implicó la autorización para el desempeño profesional a nivel regional, sino únicamente la certificación de que una carrera, además de cumplir con los requisitos nacionales de acreditación, cumplía los criterios de calidad regionales. La delimitación de los estándares regionales (dimensiones, componentes, criterios, indicadores y perfil del egresado), que se añadían a los definidos a nivel nacional, fueron acordados en Comisiones de Especialistas por disciplina, donde participaron académicos, profesionales y referentes gubernamentales. Aparte, se aprobó una serie de instrumentos básicos como pautas para la autoevalución y el informe institucional, un curriculum normalizado y un manual de pares evaluadores. Este mecanismo se implementó entre 2002 y 2006, resultando acreditadas 62 carreras de Agronomía (19), Ingeniería (29) y Medicina (14)³¹.

Perrota (2019) destaca que, al momento de adoptarse el MEXA, solamente Argentina país y Chile contaban con una agencia nacional de acreditación. Si bien Brasil tenía organismos de evaluación capaces de implementarlo, Bolivia, Paraguay y Uruguay aprobaron leyes nacionales de creación de este tipo de agencias, en el marco del MEXA, lo que se considera como uno de los de impactos positivos de esta política regional.

Ante el éxito del MEXA, se pasó en 2008 a un mecanismo permanente de acreditación de la calidad regional con la firma del Acuerdo sobre la Creación e Implementación de un Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el reconocimiento regional de la calidad académica de las titulaciones en el Mercosur y Estados Asociados (ARCU-SUR)³². Implementado por primera vez en 2015, ARCUSUR incorporó más carreras (sumó Arquitectura, Veterinaria, Enfermería y Odontología y 3 especialidades más a Ingeniería) y más países (los Estados Partes y los Asociados Bolivia, Chile y Venezuela).

El procedimiento consta de tres etapas: 1) la autoevaluación, que debe ser realizada según los Criterios ARCUSUR y apoyada por instrumentos de recolección de información y de análisis; 2) la evaluación externa, llevada adelante por pares disciplinares seleccionados a nivel regional y, 3) la resolución de acreditación, a cargo de cada una de las agencias, que es informada luego al Comité Regional Coordinador de Educación Superior. La resolución final determina la acreditación por 6 años o la no acreditación de la carrera. La implementación del sistema se encuentra a cargo de las agencias nacionales de acreditación de cada país, que en 2006 conformaron la Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA)³³. Este órgano es el que acuerda las fechas de convocatoria, mantiene actualizado el banco de evaluadores, coordina las comisiones consultivas encargadas de elaborar los Documentos de Criterios para cada titulación y acuerda los instrumentos y procedimientos de las evaluaciones.

La presentación a la acreditación es de carácter voluntario y pueden solicitarla las instituciones reconocidas oficialmente, que tengan egresados y estén habilitadas para otorgar los respectivos títulos de acuerdo con la normativa legal de cada país. Finalizados los procesos, la calidad académica de los títulos de grado acreditados es reconocida mutuamente por los Estados Partes y Asociados durante el período de duración de la acreditación. Esta acreditación es tomada en cuenta para articular programas regionales de cooperación, vinculación, fomento, subsidio, movilidad, entre otros. Las sucesivas convocatorias por titulación realizadas entre 2008 y 2010 acreditaron un total de 224 carreras, 52 de ellas argentinas: 4 de Medicina, 4 de Enfermería, 8 de Agronomía, 17 de Ingeniería, 2 de Odontología, 8 de Veterinaria y 9 de Arquitectura³⁴.

Si bien esta acreditación tampoco confiere derecho al ejercicio profesional a nivel regional, la intención es que la política regional de acreditación de la calidad de carreras de grado sea la base sobre el reconocimiento de títulos funcione en el futuro. Así lo prevé el “Acuerdo sobre el Reconocimiento de Títulos de Grado de Educación Superior en el MERCOSUR” firmado en 2018. De entrar en vigor, tendrá un impacto importante, aunque de alcance limitado, ya que las titulaciones que cuenten con acreditación vigente por el Sistema ARCUSUR tendrán el mismo alcance que un título nacional en todos los países del MERCOSUR lo que, ahora sí, facilitará también el ejercicio profesional. En este Acuerdo se entiende por reconocimiento a la validez oficial que otorgan las instituciones competentes de un Estado Parte a los títulos de grado expedidos por instituciones de educación superior de otro Estado Parte, el cual se implementará bajo un procedimiento simplificado de verificación documental, es decir, sin necesitar análisis específicos de evaluación académica ni exigir requisitos académicos adicionales El reconocimiento generará los efectos que cada estado confiere a sus propios títulos oficiales, por lo tanto, aquellos vinculados al ejercicio de profesiones reguladas deben cumplimentar los requisitos no académicos de establecidos por la normativa de cada país para ejercer la profesión o lo que cada colegio y/o asociación profesional nacional indique. El reconocimiento no sería de aplicación automática, sino que se llevaría a cabo con un criterio de reciprocidad y permitiría a los Estados Partes aplicarlo gradualmente y establecer progresivamente a qué carreras del sistema ARCU-SUR se aplicará.

• La movilidad con fines académicos

En 1996, se firma el Protocolo de Integración Educativa para la Prosecución de Estudios de Posgrado en las Universidades de los Países Miembros³⁵ que permitió el reconocimiento automático de los títulos de grado emitidos por universidades con reconocimiento oficial, sin necesidad de revalidar los del nivel anterior (no habilitan para el ejercicio profesional sino solo para la prosecución de estudios de posgrado). Esto se complementó en 1999 con el Acuerdo de Admisión de Títulos y Grados Universitarios para el Ejercicio de Actividades Académicas en los Estados Partes³⁶, que habilitó el reconocimiento de títulos de grado y posgrado de instituciones y carreras con reconocimiento oficial y acreditación en sus países de origen para ejercer actividades de docencia e investigación en un tercer país. Este segundo protocolo no entró nunca en vigencia³⁷, pero tampoco la implementación del primero estuvo exenta de problemas, bien por desconocimiento de los eventuales beneficiarios como por la resistencia de las instituciones universitarias que, alegando el ejercicio de su autonomía, continuaban demandando la reválida de titulaciones para cursar posgrados (Perrota 2019).

La experiencia positiva del MEXA permitió cambiar la estrategia y vincular la movilidad de estudiantes a la política de acreditación, política con la que las universidades ya estaban más familiarizadas a nivel nacional y era susceptible de un enfoque más gradual. De este modo, la política inicial de movilidad académica regional se actualizó mediante el Programa de Movilidad Académica Regional de Cursos Autorizados por el MEXA (MARCA)³⁸, que se resignificó en 2008, como Programa de Movilidad Académica Regional para los Cursos Acreditados por el Sistema ARCU-SUR. La primera experiencia, desarrollada en 2005 con la asistencia técnica de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) estuvo limitada a las carreras de Agronomía, pero a partir de 2008 comenzaron a implementarse convocatorias regulares para todas las carreras acreditadas regionalmente por el MEXA y más tarde por ARCU-SUR. Inicialmente sólo abarcaba la movilidad de estudiantes para realizar estudios durante un semestre, pero progresivamente fue ampliándose hasta abarcar a los docentes y el personal universitario e incluir otro tipo de experiencias como las pasantías y prácticas profesionales. MARCA funciona en base a proyectos de asociación académica entre las carreras acreditadas que incluye la movilidad de estudiantes, docentes- investigadores y coordinadores

En 2014, las acciones de movilidad mencionadas se agruparon en el Sistema de Movilidad Integrada del Mercosur³⁹ (SIMERCOSUR) de acuerdo con el “Plan de funcionamiento del Sistema Integrado de Movilidad que supuso, además, la creación de una Unidad Técnica de Educación⁴⁰ encargada, entre otras cosas, de preparar, publicar e implementar las convocatorias de programas y actividades de movilidad. SIMERCOSUR agrupó junto a los programas de movilidad mencionados otros programas especiales ya existentes que fomentaban el intercambio académico pero no buscaban universalizar la movilidad, a saber:

• Programa de Intercambio Académico Universitario de Grado en Lengua Española y Portuguesa;

• Programas de Asociación de Posgrado (programa de Proyectos Conjuntos de Investigación y Programa de Asociación para el Fortalecimiento del Posgrado del Mercosur);

• Sistema de pasantías de intercambio regional (para formación docente allí donde fuera parte del sistema de educación superior universitaria).

De este modo, se intenta, en adelante, relacionar y dar mayor coherencia a las acciones de fomento de la movilidad.

CONCLUSIÓN

Este artículo ha analizado los avances más importantes hacia la conformación de Espacios Regionales de Educación Superior en la Unión Europea y el MERCOSUR, con sus diferentes objetivos, actores y lógicas. En ambos casos, la regionalización de la educación superior está orientada, en última instancia, a facilitar el alcance de ciertos objetivos comunes vinculados al proyecto más amplio de integración regional, como la libre circulación de personas o la competitividad. En este sentido, podría hablarse de la regionalización de la educación superior como un medio para alcanzar otros fines. Si bien este pudo haber sido el enfoque inicial, en ambos casos se nota un avance hacia otro tipo de lógica en la que van tomando preponderancia los temas y los actores propios del ámbito de la política educativa.
Sin dudas, el proceso de convergencia europeo no es sólo el de mayor antigüedad, sino también el que mayor alcance y consolidación muestra. En este sentido, hay que considerar que sus puntos de partida fueron bien distintos. Al momento de iniciarse, el Proceso de Bolonia partía con la ventaja de nacer dentro un proceso de integración regional amplio y profundo, que venía consolidando sus objetivos y mecanismos de funcionamiento a lo largo de casi cinco décadas. En cambio, el Sector Educativo MERCOSUR, si bien comenzó a funcionar al año siguiente de la conformación del bloque, inició su actividad cuando casi todo estaba aún por hacerse en la mayoría de las materias. Por esta razón, no sorprende que la experiencia europea tenga abarque una mayor cantidad de dimensiones, desde un sistema de créditos y una estructura común de titulaciones de grado y posgrado hasta la inclusión de una perspectiva regional de tipo cultural como es la dimensión europea de la educación superior, que apunta a la consolidación de una verdadera ciudadanía regional.
El MERCOSUR avanzó en una menor cantidad de temas y de manera más gradual. Durante mucho tiempo los principales esfuerzos de coordinación giraron en torno al reconocimiento de títulos y unos pocos programas de movilidad, pero luego viraron hacia la garantía de calidad y se fueron sistematizando e integrando muchas iniciativas existentes con un enfoque más integral. Los esfuerzos de coordinación en este espacio parecen haber tomado ritmo y alcanzado mayor vertebración al adoptar la acreditación regional de carreras de grado como eje que permitiría eventualmente avanzar en el reconocimiento de títulos y coordinar futuros programas de movilidad. En este contexto, se destaca la incidencia positiva de las agencias nacionales de aseguramiento de la calidad (particularmente de la CONEAU) cuyo impulso fue clave para hacer avanzar el proceso de coordinación al siguiente nivel (Perrota 2016 y 2019). La experiencia acumulada en estas agencias -que desde 2006 formaban parte de una misma red (RANA)- y de las propias universidades -familiarizadas con los procesos de acreditación de carreras- facilitó la implementación de las iniciativas regionales que años antes habrían generado recelos basados en la autonomía universitaria.
En el caso de la UE, se destaca la importancia del impulso que dieron al proceso las propias instituciones de educación superior que a través de las tempranas declaraciones públicas de sus rectores plantearon a los gobiernos la necesidad de conformar un espacio regional de educación superior. Como sucede a menudo, pareciera que este tipo de procesos adquieren impulso cuando se logra conectar los objetivos de las políticas acordadas “desde arriba” por los gobiernos en instancias regionales con las preocupaciones o los intereses de las instituciones encargadas de aplicarlas o protagonizarlas.
En ninguno de los dos casos, ni siquiera en la Unión Europea que ha establecido instituciones regionales supranacionales, la coordinación implicó la delegación de competencias vinculadas a la educación superior en órganos regionales de los Estados Partes. Por el contrario, éstos siguen conservando la responsabilidad sobre los contenidos de la enseñanza y la organización del sistema educativo en general.
Para finalizar, el hecho de que en ambos espacios los esfuerzos de coordinación que inicialmente orientados al objetivo de conformar un mercado común se independizaran de los objetivos de índole económica y tomaran vuelo propio, hace esperar que la coordinación en materia de educación superior siga avanzando más allá de la coyuntura económica.

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² El Tratado de la Comunidad Europea (1957) mencionaba la necesidad de coordinar acciones en materia de formación profesional (arts. 57, 118 y 128) y el de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (1957) instaba a crear una institución universitaria regional (art. 9, aptdo. 2º).  Esto último se concretó posteriormente en el Instituto Universitario Europeo de Florencia (1972).

³ Quince países eran Estados Miembros de la UE (Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Austria, Finlandia y Suecia), once eran candidatos a serlo (Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, República Checa y Rumania) y otros tres lo eran del Espacio Económico Europeo (Islandia, Noruega y Suiza). A su vez, dos países tuvieron una doble representación: Bélgica (Comunidad Flamenca y Comunidad Valona) y Alemania (Gobierno Federal y Conferencia de los Länder).

⁴ Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaiyán, Bielorrusia, Bélgica, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Comisión Europea, Finlandia, Francia, Georgia, Alemania, Grecia, Santa Sede, Hungría, Islandia, Irlanda, Italia, Kazajistán, Letonia, Liechtenstein, Lituania , Luxemburgo, Malta, Moldavia, Montenegro, Países Bajos, Macedonia del Norte, Noruega, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Eslovaca, Rumania, Rusia, Serbia, Suecia, Suiza, Turquía, Ucrania.

⁵ Organización mundial de sindicatos académicos que abarca todos los niveles educativos

⁶ Ver: https://erasmus-plus.ec.europa.eu/es/acerca-de-erasmus/que-es-erasmus

⁷ Siempre que un tribunal nacional tiene dudas acerca de la interpretación o de la legalidad de alguna norma europea, puede suspender el procedimiento principal y solicitar la cuestión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se pronuncie.

⁸  La libre circulación de personas es un ámbito de competencia de las instituciones comunitarias supranacionales (el Parlamento y el Consejo), donde las decisiones se toman por el Método Comunitario que, a diferencia de lo que sucede en el Método Abierto de Coordinación, resulta en obligaciones jurídicas vinculantes para los Estados Miembros.>

⁹ Surgido originalmente para transferir los créditos obtenidos durante el período de estudios cursados en el extranjero en el marco del programa Erasmus. Ver detalles en: European Commission, Directorate-General for Education, Youth, Sport and Culture, 2015.

¹⁰ Estos descriptores, adoptados en el Consejo de Ministros realizado en Dublín (2002), enuncian genéricamente los objetivos generales y los logros y habilidades esperados en cada titulación al finalizar cada ciclo.

¹¹ Una cualificación es “el resultado formal de un proceso de evaluación y validación que se obtiene cuando un organismo competente establece que una persona ha alcanzado los resultados de aprendizaje respecto a unos valores de referencia determinados.” (Recomendación 2008/C 111/01 del Parlamento Europeo y del Consejo).

¹² Los diferentes ciclos del MC-EEES guardan la siguiente relación con los niveles del EQF-LLL: Ciclo corto/nivel 5; Primer ciclo/nivel 6; Segundo ciclo/nivel 7 y Tercer ciclo/nivel 8. Su enfoque es diferente al de los ECTS porque está centrado en qué sabe y puede hacer realmente el titular de una cualificación concreta.

¹³ Al igual que el ECTS, se basa en la noción de 60 créditos, pero la asignación es diferente. Se utiliza para registrar y acumular los resultados de aprendizaje evaluados sin conversión a puntos de créditos. Por tanto, describe las cualificaciones en unidades de resultados de aprendizaje, en los procesos de transferencia, reconocimiento y acumulación, y en una serie de documentos complementarios, como los memorandos de acuerdo y los acuerdos de aprendizaje. Recomendación del Parlamento y el Consejo Europeos 2009/C 155/02.

¹⁴ Este catálogo contiene información general (tipo de institución, autoridades, calendario académico, titulaciones ofertadas, requisitos de admisión, política de asignación de créditos en marco nacional de créditos), recursos y servicios para el estudiante (oficina del estudiante, alojamiento, comidas, servicios médicos, Instalaciones para estudiantes  con necesidades, especiales, instalaciones y recursos destinados al aprendizaje, etc.), información sobre las carreras (título, duración, número de créditos, nivel del título de acuerdo con el Marco Nacional y el Europeo de Cualificaciones, disposiciones para el reconocimiento de estudios previos, etc.), información sobre asignaturas (código, título, obligatorio u optativo, ciclo, año/Semestre/cuatrimestre en el que se imparte, créditos, modalidad, etc.).

¹⁵ Criterios y Directrices para el Aseguramiento de la Calidad en el Espacio Europeo de Educación Superior. Aprobado por la Conferencia de Ministros celebrada en Ereván el 14 y 15 de mayo de 2015. Versión en castellano de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA).

¹⁶ European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA), European Student’s Union (ESU), European Association of Institutions in Higher Education (EURASHE), European University Association (EUA), Education International (EI), BUSINESSEUROPE y European Quality Assurance Register for Higher Education (EQAR).

¹⁷ Política de aseguramiento, diseño y aprobación de programas, enseñanza, aprendizaje y evaluación centrados en el estudiante, admisión, evolución, reconocimiento y certificación de los estudiantes, personal docente, recursos para el aprendizaje y apoyo a los estudiantes, gestión y publicidad de la información, seguimiento continuo y evaluación periódica de los programas y aseguramiento externo de la calidad cíclico.

¹⁸ Importancia del aseguramiento externo, metodologías, procesos a implementar, pares evaluadores, resultados o juicios, informes y reclamaciones y recursos.

¹⁹ Actividades, política y procesos, estatus oficial, independencia, análisis temáticos, recursos, aseguramiento interno y ética profesional, y evaluación externa cíclica.

²⁰ El registro se basa en un examen externo por el que las agencias demuestran su cumplimiento con los ESG. La labor de estas agencias es supervisada cada 5 años por EQAR.

²¹ Recomendación del Consejo 2018/C 444/01.

²² MERCOSUR/CMC/DEC. n°07/91.

²³ Plan de Acción del Sector Educativo Mercosur 2016-2020.

²⁴ MERCOSUR/ CMC/ DEC. n°15/01.

²⁵ MERCOSUR/CMC/DEC. n°33/04.

²⁶ Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela suspendida desde 2017 en los derechos y obligaciones inherentes a su condición de Estado Parte, en virtud del segundo párrafo del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia de 1998).

²⁷ Bolivia (en proceso de adhesión), Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam.

²⁸ El reconocimiento de títulos con fines de ejercicio profesional se rige por el Protocolo de Montevideo y el Mecanismo para el Ejercicio Profesional Temporario (Decisión CMC/DEC. nº9/98). Es competencia del Grupo del Mercado Común (GMC), conformado por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de los Ministerios de Economía (o equivalentes) y de los Bancos Centrales de los Estados Partes.

²⁹ Para esta carrera se incluyeron 3 especialidades.

³⁰ Con “cupos” de 3 a 6 carreras por país, para evitar reproducir las asimetrías estructurales de los sistemas a nivel regional.

³¹ Fuente: https://www.coneau.gob.ar/coneau/acreditacion-regional/

³² Decisión MERCOSUR/GMC Nº 17/08.

³³ En el marco de la RANA se decidió crear el “Portal ARCU-SUR” donde se publica información histórica, información sobre las agencias que la conforman, las carreras acreditadas, los documentos de criterios, las actas, las convocatorias, los procedimientos y las guías.

³⁴ Fuente: https://www.coneau.gob.ar/coneau/acreditacion-regional/

³⁵ MERCOSUR CMC/DEC. nº 08/96.

³⁶ MERCOSUR/CMC/DEC. n° 04/99.

³⁷ Así resulta de la consulta realizada en fecha: 15/5/2022 en el portal oficial del MERCOSUR https://www.mercosur.int/documentos-y-normativa/normativa/

³⁸ MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 36/12.

³⁹  MERCOSUR/CMC/DEC. n°16/14.

⁴⁰ MERCOSUR/GMC/RES. nº29/14.